Vom Hafen bis ins Hinterland: Deutschland zieht bei Cosco offenbar eine neue Grenze

Die chinesische Staatsreederei Cosco darf ihre Position in der deutschen Logistik offenbar nicht weiter ausbauen. Nach Informationen des Handelsblatts will die Bundesregierung verhindern, dass der Staatskonzern 80 Prozent der Hamburger Spedition Konrad Zippel übernimmt. Die Zeitung beruft sich auf einen vertraulichen Regierungsvermerk; Reuters hat die Meldung inzwischen aufgegriffen und verweist ebenfalls auf diese Quelle. Eine öffentlich bestätigte endgültige Entscheidung der Bundesregierung liegt bislang nicht vor. Der Fall reicht allerdings weit über eine einzelne Firmenübernahme hinaus: Er zeigt, wie stark sich Wettbewerbspolitik, Investitionsfreiheit und nationale Sicherheit inzwischen entlang derselben Lieferketten überlagern.

Bund will Übernahme laut Handelsblatt untersagen

Nach dem Bericht plant die Bundesregierung, den Erwerb aus Sicherheitsgründen zu stoppen. Damit würde sie zu einem anderen Ergebnis kommen als das Bundeskartellamt.

Die Wettbewerbshüter hatten den Erwerb von 80 Prozent der Anteile an Zippel durch Cosco bereits im Februar freigegeben. Präsident Andreas Mundt erklärte damals, aus wettbewerblicher Sicht bestünden keine Bedenken.

Der Grund ist nachvollziehbar: Cosco und Zippel arbeiten zwar entlang derselben Lieferkette, aber auf unterschiedlichen Stufen.

Cosco gehört zu den größten Containerreedereien der Welt und organisiert vor allem den Seetransport. Zippel übernimmt Container in den Seehäfen und bringt sie anschließend ins Binnenland – per Lkw und insbesondere im kombinierten Verkehr über die Schiene. Die Unternehmen stehen deshalb nicht unmittelbar miteinander im Wettbewerb.

Das Kartellamt stellte zudem fest, Zippel bewege nur einen Bruchteil der Container, die über Hamburg und Bremerhaven umgeschlagen werden. Eine spürbare Behinderung konkurrierender Reedereien oder Speditionen erwartete die Behörde nicht. Gleichzeitig machte Mundt ausdrücklich klar, wo die Zuständigkeit des Kartellamts endet: Außenwirtschaftsrechtliche und sicherheitspolitische Fragen gehören nicht zur Fusionskontrolle. Und genau dort beginnt der heutige Fall.

Der Verfassungsschutz hatte bereits gewarnt

Ende April berichteten NDR und WDR, das Bundesamt für Verfassungsschutz habe sich im Investitionsprüfverfahren gegen die Übernahme ausgesprochen.

Nach den damaligen Recherchen blickten die Sicherheitsbehörden nicht nur auf Zippel als einzelnes Unternehmen. Sorge bereitete demnach vor allem die Summe der Beteiligungen Coscos in Deutschland und Europa.

Dabei fiel der Begriff der »kumulativen Erwerbsvorhaben«.

Die Logik dahinter unterscheidet sich grundlegend von einer klassischen Wettbewerbsprüfung.

Aus kartellrechtlicher Sicht kann jede einzelne Beteiligung relativ klein oder unproblematisch sein. Sicherheitspolitisch kann dagegen entscheidend sein, welche Position entlang einer gesamten Transport- und Informationskette entsteht, wenn mehrere Beteiligungen zusammenkommen.

Cosco bringt Container nach Europa. Im Hamburger Hafen besitzt der Konzern bereits eine Minderheitsbeteiligung an einem Terminal. Zippel organisiert den Weitertransport vom Hafen in das deutsche und europäische Hinterland. Aus mehreren einzelnen Bausteinen entsteht damit ein zunehmend integrierter Ausschnitt der Logistikkette.

Zippel ist offiziell gar keine kritische Infrastruktur

Besonders interessant ist deshalb eine Antwort der Bundesregierung an den Bundestag vom Frühjahr. Danach ist die Konrad Zippel Spediteur GmbH & Co. KG bislang nicht als Betreiber Kritischer Infrastruktur im Sinne des BSI-Gesetzes registriert. Das bedeutet allerdings nicht, dass eine ausländische Übernahme automatisch genehmigt werden muss.

Das Außenwirtschaftsrecht erlaubt der Bundesregierung, Investitionen aus Drittstaaten zu prüfen, wenn eine Beeinträchtigung der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit möglich erscheint.

Dabei kann berücksichtigt werden, ob ein Erwerber unmittelbar oder mittelbar von der Regierung eines Drittstaates kontrolliert wird. Auch ein möglicher Zugriff auf sensible Informationen gehört nach Angaben der Bundesregierung bereits heute zur Investitionsprüfung.

Cosco ist ein chinesischer Staatskonzern.

Der Fall Zippel macht damit eine zunehmend wichtige Abgrenzung sichtbar: Strategische Relevanz beginnt nicht zwingend erst dort, wo ein Unternehmen formal das Etikett »kritische Infrastruktur« trägt.

Logistik erzeugt nicht nur Warenströme, sondern Daten

Moderne Lieferketten bestehen zudem längst nicht nur aus Containern, Lastwagen und Schienen. Logistikunternehmen wissen, welche Waren wann an welchem Hafen eintreffen, welche Kunden sie bestellen, über welche Strecken sie transportiert werden und wo Engpässe oder besondere Abhängigkeiten bestehen.

In großem Maßstab können solche Informationen Einblicke in industrielle Produktionsstrukturen und Lieferketten geben.

Die Bundesregierung bestätigte im April, dass ein möglicher Zugriff auf sensible Informationen bei der Investitionsprüfung berücksichtigt wird. Details ihrer Bewertung des konkreten Zippel-Falls machte sie öffentlich allerdings nicht.

Mehrere Antworten auf parlamentarische Fragen wurden als »VS – Vertraulich« eingestuft und in der Geheimschutzstelle des Bundestages hinterlegt. Damit war schon Monate vor dem heutigen Bericht sichtbar, dass die Bundesregierung die Übernahme nicht lediglich als gewöhnlichen Unternehmenskauf behandelte.

Der Präzedenzfall Tollerort

Für Cosco ist Hamburg kein neues Terrain. Bereits 2022 wollte der Konzern 35 Prozent an der Betreibergesellschaft des Containerterminals Tollerort der Hamburger Hafen und Logistik AG übernehmen. Damals entwickelte sich ein heftiger politischer Streit.

Das Bundeskabinett begrenzte den Erwerb schließlich auf weniger als 25 Prozent. Cosco durfte weder strategische Sonderrechte noch Vetorechte bei zentralen Geschäfts- oder Personalentscheidungen erhalten.

Das Bundeswirtschaftsministerium begründete die Teiluntersagung ausdrücklich mit einer Gefahr für die öffentliche Ordnung und Sicherheit.

Am Ende erwarb Cosco 24,99 Prozent. Damit blieb die Beteiligung formal unter der Schwelle, die einen stärkeren gesellschaftsrechtlichen Einfluss ermöglicht hätte.

Der Zippel-Fall unterscheidet sich deutlich davon. Hier geht es nicht um eine Minderheitsbeteiligung, sondern um 80 Prozent – also um die klare Mehrheit an einem Unternehmen, das den Weitertransport vom Hafen ins Hinterland organisiert. Sollte die Bundesregierung den Erwerb tatsächlich untersagen, wäre das deshalb mehr als eine Wiederholung des Tollerort-Kompromisses.

Vom Terminal zur gesamten Transportkette

Die EU-Kommission legte im März ihre neue Hafenstrategie vor. Darin bezeichnet sie Häfen als strategische Schnittstellen für Handel, Energieversorgung, Verteidigung und wirtschaftliche Sicherheit.

Bis 2028 will Brüssel unter anderem Leitlinien für die Bewertung ausländischer Investitionen entwickeln und ein System aufbauen, mit dem ausländische Beteiligungen an europäischen Häfen systematischer erfasst und überwacht werden.

Interessant ist dabei ein Detail aus der vorbereitenden Konsultation. Behörden und andere Beteiligte verwiesen ausdrücklich auf eine wachsende vertikale Integration in der maritimen Logistik: Reedereien investieren nicht mehr nur in Schiffe, sondern zunehmend auch in Terminals und Dienstleistungen im Hinterland.

Aus wirtschaftlicher Sicht kann diese Integration effizient sein. Ein Konzern kann Transportketten enger koordinieren, Auslastung verbessern und Kunden durchgehende Logistikangebote machen. Gleichzeitig wächst jedoch der Einfluss eines einzelnen Akteurs über mehrere Stufen der Lieferkette. Diese Kombination aus Reederei, Terminal und Hinterlandlogistik steht beim Cosco-Zippel-Geschäft im Raum.

Deutschland verändert sein Verhältnis zu chinesischen Investitionen

Der Fall fällt zudem in eine Phase, in der sich die deutsche China-Politik wirtschaftlich neu sortiert. Noch immer ist China einer der wichtigsten Handelspartner und Absatzmärkte der deutschen Industrie. Eine wirtschaftliche Entkopplung wird weder von Bundesregierung noch Industrieverbänden als realistisches Ziel verfolgt.

Stattdessen lautet das Leitmotiv zunehmend »De-Risking«.

Der Bundesverband der Deutschen Industrie formulierte erst im September, China bleibe ein wichtiger Markt, Produktionsstandort und Innovationspartner. Gleichzeitig müsse Europa Risiken in Lieferketten reduzieren und sich gegenüber staatlich beeinflusstem Wettbewerb strategischer aufstellen.

Der Unterschied ist entscheidend. De-Risking bedeutet nicht, chinesische Investitionen grundsätzlich auszuschließen. Es bedeutet, genauer zu unterscheiden, welche wirtschaftlichen Abhängigkeiten im Krisenfall politische oder sicherheitspolitische Folgen haben könnten. Logistik gehört zunehmend zu diesen Bereichen.

Auch das Investitionsrecht soll verschärft werden

Die Bundesregierung arbeitet inzwischen selbst an einer Reform des Investitionsprüfungsrechts. Nach ihrer Antwort an den Bundestag soll ein eigenständiges Investitionsprüfungsgesetz entstehen. Die heute im Außenwirtschaftsgesetz und in der Außenwirtschaftsverordnung verteilten Regeln sollen darin zusammengeführt werden.

Zugleich sollen Risiken in sicherheitsrelevanten Bereichen gezielter berücksichtigt und bestehende Lücken geschlossen werden. Das politische Ziel ist dabei ein Balanceakt. Deutschland ist als exportorientierte Volkswirtschaft auf ausländisches Kapital angewiesen. Eine pauschale Abschottung würde Investitionen verteuern und könnte Gegenmaßnahmen anderer Staaten provozieren.

Gleichzeitig hat der russische Angriff auf die Ukraine deutlich gemacht, welche wirtschaftlichen Folgen einseitige strategische Abhängigkeiten entwickeln können. Bei China stellt sich dieselbe Frage unter anderen Voraussetzungen – nicht nur bei Rohstoffen, Halbleitern oder Telekommunikation, sondern zunehmend auch bei Transportwegen.

Wettbewerbsrecht und Sicherheit kommen zu unterschiedlichen Antworten

Der Fall Zippel zeigt deshalb exemplarisch, warum Übernahmen heute aus zwei völlig verschiedenen Perspektiven betrachtet werden.

• Das Bundeskartellamt fragt, ob ein Zusammenschluss den Wettbewerb einschränkt. Bei Zippel kam es zu dem Ergebnis: nein.
• Die Investitionsprüfung fragt dagegen, ob aus einer Beteiligung Risiken für öffentliche Ordnung oder Sicherheit entstehen können.

Beide Prüfungen können deshalb vollkommen legitim zu unterschiedlichen Ergebnissen kommen.

Ein Unternehmen kann klein genug sein, um keinen relevanten Markt zu beherrschen – und gleichzeitig an einer Stelle der Infrastruktur sitzen, die sicherheitspolitisch interessant ist.

Im Logistiksektor wird diese Unterscheidung künftig häufiger auftreten. Denn wirtschaftliche Macht entsteht nicht nur aus Marktanteilen. Sie kann auch daraus entstehen, an den richtigen Knotenpunkten einer Lieferkette zu sitzen.

Sollte die Bundesregierung den Cosco-Einstieg bei Zippel tatsächlich untersagen, wäre die Botschaft deshalb größer als dieser eine Unternehmenskauf:

Beim Terminal Tollerort durfte der chinesische Staatskonzern 2023 noch mit 24,99 Prozent einsteigen.

Drei Jahre später könnte bereits der nächste Schritt entlang derselben Logistikkette zu weit gehen.

Stefanie S. Klief