Die Idee klingt zunächst einfach: Getränke mit viel Zucker werden stärker besteuert, Hersteller senken daraufhin den Zuckergehalt und Verbraucher nehmen weniger davon zu sich. In Großbritannien funktioniert ein ähnliches Modell seit Jahren. In Deutschland entwickelt sich die geplante Zuckersteuer dagegen schon vor ihrer Einführung zu einer komplizierten politischen Angelegenheit. Ein internes Papier des Finanzministeriums wollte deutlich mehr Getränke erfassen als ursprünglich empfohlen. Heute zieht Finanzminister Lars Klingbeil bei Zero- und Light-Produkten bereits die Notbremse. Die grundsätzliche Steuer soll trotzdem kommen – voraussichtlich ab 2027.
Zero ist schon wieder raus
Noch am Dienstag sorgte ein Arbeitspapier aus dem Bundesfinanzministerium für Aufsehen. Danach sollten nicht nur klassische zuckerhaltige Limonaden besteuert werden, sondern unter anderem auch Getränke mit Süßstoffen, Fruchtsäfte aus Konzentrat, Milchmischgetränke, pflanzliche Milchalternativen, alkoholfreies Bier und alkoholfreier Wein sowie Sirupe und Getränkepulver.
Keine 24 Stunden später stellte Klingbeil klar, zumindest Zero- und Light-Getränke werde die Steuer nicht erfassen. Eine »Zuckersteuer auf zuckerfreie Getränke« ergebe keinen Sinn, erklärte der SPD-Chef. Bei dem bekannt gewordenen Papier handele es sich um einen internen Arbeitsstand, der weder politisch geeint noch innerhalb der Koalition beschlossen sei.
Damit ist ein Punkt geklärt. Viele andere sind es nicht.
Denn auch aus dem CSU-geführten Landwirtschaftsministerium kam deutlicher Widerstand. Das Konzept aus dem Finanzressort gehe wesentlich weiter als die Empfehlung der FinanzKommission Gesundheit, heißt es dort. Und diese Empfehlung sah ursprünglich tatsächlich ein wesentlich übersichtlicheres Modell vor.
Die Experten wollten vor allem Hersteller zum Umdenken bewegen
Die vom Gesundheitsministerium eingesetzte Kommission hatte im März eine zweistufige Steuer auf zuckergesüßte Erfrischungsgetränke vorgeschlagen. Getränke mit weniger als fünf Gramm Zucker je 100 Milliliter sollten steuerfrei bleiben. Zwischen fünf und acht Gramm wären 26 Cent je Liter fällig geworden, darüber 32 Cent.
Künstlich gesüßte Getränke sollten ausdrücklich nicht besteuert werden. Auch 100-prozentige Fruchtsäfte wären ausgenommen geblieben. Entscheidend war der Gedanke dahinter: Die Steuer sollte möglichst nah beim Hersteller ansetzen und einen wirtschaftlichen Anreiz schaffen, Rezepturen so zu verändern, dass Getränke unter die jeweiligen Grenzwerte rutschen.
Die Kommission schätzte die langfristigen jährlichen Einnahmen auf rund 450 Millionen Euro und empfahl, sie der gesetzlichen Krankenversicherung zur Verfügung zu stellen. Zugleich sollte den Herstellern etwa ein Jahr Zeit bleiben, ihre Produkte anzupassen. Nach diesem Modell wäre ein Inkrafttreten frühestens im vierten Quartal 2027 realistisch gewesen.
Inzwischen hat die Politik den Zeitplan beschleunigt. Die Bundesregierung kalkuliert für 2027 bereits mit rund 650 Millionen Euro Einnahmen. Die zunächst geplante zweckgebundene Abgabe wurde zudem in eine Steuer umgewandelt, die zunächst in den Bundeshaushalt fließt. Die damalige Gesundheitsministerin Nina Warken hatte zugesichert, die gesetzlichen Krankenkassen würden im Gegenzug entsprechende Steuermittel erhalten.
Aus zwei Stufen wurden drei – und aus 450 Millionen möglicherweise zwei Milliarden
Der nun bekannt gewordene Arbeitsstand aus dem Finanzministerium ging noch weiter. Medienberichten zufolge war eine Besteuerung bereits ab 4,5 Gramm Zucker je 100 Milliliter vorgesehen. Zwischen 4,5 und sieben Gramm sollten 26 Cent je Liter anfallen, oberhalb von sieben Gramm 32 Cent und ab zehn Gramm 38 Cent.
Auch Getränke mit Süßungsmitteln sollten demnach unabhängig vom Zuckergehalt mit 26 Cent je Liter belegt werden. Diesen Teil hat Klingbeil inzwischen verworfen. Ob die übrigen Schwellen und die stark erweiterte Produktpalette bestehen bleiben, ist offen.
Politisch brisant wird die Ausweitung durch eine andere Zahl. Nach näherungsweisen Berechnungen aus Wirtschafts- und Landwirtschaftsministerium könnten allein bei Erfrischungsgetränken Einnahmen von rund zwei Milliarden Euro jährlich entstehen. Das wäre ein Vielfaches der bislang für die Krankenkassen eingeplanten Beträge.
Damit rückt die Frage nach dem eigentlichen Zweck in den Mittelpunkt.
Im internen Papier des Finanzministeriums wurden sowohl die gesundheitspolitische Lenkungswirkung als auch zusätzliche Einnahmen für den Haushalt genannt. Klingbeil selbst betonte dagegen am Mittwoch, es gehe nicht um Haushaltskonsolidierung, sondern um Gesundheitsschutz.
Beides muss sich nicht grundsätzlich widersprechen. Eine Steuer kann Konsum beeinflussen und gleichzeitig Einnahmen bringen. Problematisch wird es jedoch, wenn die Auswahl der besteuerten Produkte nicht mehr erkennbar dem gesundheitspolitischen Ziel folgt.
Bei Cola Zero wird die Begründung schwieriger
Das lässt sich am inzwischen verworfenen Zero-Vorschlag gut erkennen.
Die Deutsche Gesellschaft für Ernährung empfiehlt auch Light- und Zero-Getränke nicht als ideale Durstlöscher, unter anderem weil sie die Gewöhnung an einen sehr süßen Geschmack fördern können. Das ist jedoch ein anderer gesundheitlicher Mechanismus als bei zuckergesüßten Getränken, die zusätzliche Kalorien liefern und mit einem höheren Risiko für Übergewicht und Typ-2-Diabetes verbunden sind.
Auch das Bundesinstitut für Risikobewertung kam 2025 bei seiner Untersuchung gängiger Süßungsmittel in Erfrischungsgetränken zu dem Ergebnis, dass seine Expositionsschätzungen bei Kindern und Jugendlichen nicht auf ein erhöhtes gesundheitliches Risiko hindeuteten.
Eine Besteuerung von Zero-Getränken kann also ernährungspolitisch begründet werden – etwa mit dem Wunsch, den generell sehr süßen Geschmack von Getränken zurückzudrängen. Sie lässt sich aber nicht einfach mit derselben Begründung versehen wie eine Steuer auf große Mengen zugesetzten Zuckers.
Klingbeils Rückzug an diesem Punkt bringt die Steuer deshalb wieder näher an ihren ursprünglichen Ansatz.
Dass eine Zuckersteuer wirken kann, ist keine bloße Theorie
Für eine gezielte Steuer auf stark gezuckerte Getränke gibt es durchaus wissenschaftliche Argumente.
Großbritannien führte seine Soft Drinks Industry Levy 2018 ein. Der entscheidende Effekt bestand dort weniger darin, dass Verbraucher plötzlich keine Limonade mehr kauften. Hersteller veränderten ihre Rezepturen. Nach Auswertung der FinanzKommission Gesundheit sank der absatzgewichtete durchschnittliche Zuckergehalt britischer Softdrinks um rund 31 Prozent. Der Anteil besonders zuckerreicher Getränke ging deutlich zurück, während das gesamte Absatzvolumen weitgehend stabil blieb.
Eine deutsche Simulationsstudie unter Beteiligung der Technischen Universität München kam 2023 ebenfalls zu erheblichen möglichen Gesundheitseffekten. Bei einer gestaffelten Herstellerabgabe könnten über 20 Jahre je nach Annahmen bis zu rund 244.000 Fälle von Typ-2-Diabetes verhindert oder verzögert werden. Die Forschenden errechneten volkswirtschaftliche Einsparungen von bis zu rund 16 Milliarden Euro, darunter etwa vier Milliarden Euro an Gesundheitskosten. Es handelt sich allerdings um Modellrechnungen, nicht um beobachtete Effekte einer deutschen Steuer.
Auch die Weltgesundheitsorganisation empfiehlt Steuern auf zuckergesüßte Getränke inzwischen ausdrücklich als gesundheitspolitisches Instrument.
Das eigentliche Problem ist derzeit nicht die Zuckersteuer
Über Sinn und Grenzen einer solchen Steuer lässt sich deshalb sachlich streiten. Kritiker können zu Recht darauf hinweisen, dass höhere Abgaben Verbraucher belasten und dass nicht jede ernährungsbedingte Erkrankung mit einer Limonadensteuer verhindert wird. Befürworter können wiederum auf internationale Erfahrungen verweisen, nach denen gerade gestaffelte Herstellermodelle Rezepturen verändern können, ohne den Absatz der Branche dauerhaft einbrechen zu lassen.
Schwieriger zu verteidigen ist derzeit die politische Kommunikation.
Innerhalb weniger Monate haben sich Starttermin, rechtliche Konstruktion, erwartete Einnahmen, mögliche Produktgruppen und Steuersätze verschoben. Ein interner Vorschlag hätte selbst Getränke ohne Zucker erfasst; einen Tag nach seiner Veröffentlichung schloss der zuständige Finanzminister diesen Punkt öffentlich aus.
Dabei besitzt die Bundesregierung ausgerechnet bei der klassischen Zuckersteuer ein vergleichsweise gut erforschtes Instrument mit einem klaren Vorbild.
Je weiter sie dieses Instrument jedoch ausdehnt, desto stärker muss sie erklären, welches Problem sie eigentlich lösen will.
Soll weniger Zucker in Getränken landen, lässt sich die Steuer ziemlich präzise konstruieren.
Soll möglichst viel Geld eingenommen werden, wird daraus etwas anderes.
Und zwischen diesen beiden Zielen versucht die Bundesregierung derzeit noch, ihre Rezeptur zu finden.
Stefanie S. Klief
