Deutschland will seine Nachrichtendienste grundlegend umbauen. BND und Verfassungsschutz sollen künftig nicht mehr nur Gefahren erkennen, Informationen sammeln und andere Behörden warnen. In bestimmten Situationen sollen sie selbst eingreifen können – digital und teilweise auch physisch. Die Bundesregierung spricht von einer notwendigen Antwort auf hybride Angriffe. Kritiker sehen einen tiefen Eingriff in eine Sicherheitsarchitektur, deren Grenzen nach 1945 bewusst eng gezogen wurden.
Bundesinnenminister Alexander Dobrindt nennt es eine Revolution der deutschen Sicherheitsarchitektur. Mit dem am 12. August vom Kabinett beschlossenen Gesetzentwurf sollen Bundesnachrichtendienst und Bundesamt für Verfassungsschutz zu dem werden, was der CSU-Politiker seit Monaten als »echte Geheimdienste« bezeichnet: Behörden, die nicht mehr ausschließlich beobachten, analysieren und informieren, sondern bei konkreten Bedrohungen selbst aktiv werden können. Bevor die neuen Befugnisse gelten, muss allerdings noch der Bundestag zustimmen.
Vom Beobachten zum Eingreifen
Der eigentliche Einschnitt steckt deshalb weniger in einzelnen Überwachungsinstrumenten als in der neuen Rolle der Dienste.
Bislang besteht die klassische Aufgabe deutscher Nachrichtendienste vor allem darin, Informationen zu beschaffen und auszuwerten. Die eigentliche Gefahrenabwehr – etwa Durchsuchungen, Festnahmen oder unmittelbare Zwangsmaßnahmen – liegt grundsätzlich bei Polizei und anderen zuständigen Sicherheitsbehörden. Auch das Bundesamt für Verfassungsschutz beschreibt sich bisher als Informationsdienstleister für jene Stellen, die anschließend operativ handeln können.
Die Reform verschiebt diese Grenze.
Während einer laufenden Cyber- oder Desinformationsoperation eines fremden Staates könnte der BND künftig in die IT-Infrastruktur des Angreifers eindringen. Er dürfte nach dem Kabinettsentwurf unter engen Voraussetzungen Daten kopieren, verändern oder löschen und technische Werkzeuge eines Angreifers unbrauchbar machen.
Beim Verfassungsschutz sind ebenfalls aktive Schutzmaßnahmen vorgesehen. Als Beispiel nennt die aktuelle Berichterstattung einen denkbaren Fall, in dem Mitarbeiter heimlich in eine Wohnung eindringen und Komponenten eines Sprengsatzes gegen ungefährliches Material austauschen, um einen geplanten Anschlag zu verhindern, ohne die laufende Beobachtung sofort abbrechen zu müssen.
Dobrindt betont dennoch, das Trennungsprinzip zur Polizei werde nicht aufgehoben. Festnahmen blieben beispielsweise Polizeiaufgabe. Genau an dieser Stelle beginnt allerdings die juristische Debatte: Wenn Nachrichtendienste selbst in Wohnungen oder IT-Systeme eindringen, Gegenstände manipulieren und unmittelbar Gefahren abwehren, wird die funktionale Abgrenzung zwangsläufig schwieriger. Der Deutsche Anwaltverein warnt deshalb ausdrücklich vor einer Verwischung des Trennungsgebots.
Warum Deutschland diese Grenze überhaupt gezogen hat
Dass dieser Streit besonders sensibel geführt wird, hat historische Gründe.
Die deutsche Sicherheitsarchitektur wurde nach dem Zweiten Weltkrieg bewusst anders aufgebaut als in Staaten, deren Nachrichtendienste traditionell größere operative Kompetenzen besitzen. Die Erfahrungen mit der Verbindung von Geheimdienst, Geheimpolizei und staatlicher Repression im Nationalsozialismus prägten die institutionelle Trennung von Polizei und Nachrichtendiensten. Deutschland gab seinen Diensten deshalb im internationalen Vergleich lange besonders begrenzte operative Möglichkeiten.
Genau das betrachtet die Bundesregierung inzwischen als Sicherheitsnachteil.
Kanzleramtschefin Nina Warken erklärte nach dem Kabinettsbeschluss, Deutschland sei angesichts hybrider Bedrohungen in einem »realen, sehr akuten« Gefahrenumfeld und könne sich nicht dauerhaft darauf verlassen, entscheidende Erkenntnisse von ausländischen Partnerdiensten zu erhalten. Dobrindt will BND und Verfassungsschutz auf ein Niveau bringen, auf dem sie mit wichtigen europäischen und internationalen Partnern besser zusammenarbeiten können.
Dahinter steht also auch eine Frage staatlicher Souveränität: Wie abhängig darf Deutschland bei der Früherkennung von Cyberangriffen, Sabotage oder Spionage von amerikanischen, britischen oder französischen Diensten sein?
Auch die digitale Überwachung wird deutlich ausgeweitet
Die operativen Befugnisse sind der auffälligste, aber nicht der einzige Teil der Reform.
BND und Verfassungsschutz sollen zusätzliche Möglichkeiten für Online-Durchsuchungen und sogenannte Quellen-Telekommunikationsüberwachung erhalten. Bei einer Online-Durchsuchung verschafft sich eine Behörde heimlich Zugriff auf ein Gerät und die dort gespeicherten Daten. Bei der Quellen-TKÜ wird Kommunikation direkt auf dem Endgerät erfasst, bevor sie verschlüsselt oder nachdem sie entschlüsselt wurde. Künftig sollen dabei unter bestimmten Voraussetzungen auch bereits vorhandene ältere Kommunikationsinhalte erfasst werden können.
Zugleich sollen die Dienste Künstliche Intelligenz stärker für Analyse und Auswertung einsetzen können. Der Gesetzentwurf schafft dafür neue Rechtsgrundlagen, während die Bundesregierung zugleich argumentiert, die technischen Möglichkeiten von Nachrichtendiensten müssten mit den Methoden moderner Gegner Schritt halten.
Damit wächst jedoch nicht nur die Menge verfügbarer Daten. Es wächst auch die Fähigkeit, sehr große Datenbestände automatisiert zu verknüpfen und Muster daraus abzuleiten.
Das ist verfassungsrechtlich ein wichtiger Unterschied.
Karlsruhe fordert selbst neue Regeln – aber keine grenzenlosen Befugnisse
Die Reform entsteht nicht allein aus dem politischen Wunsch nach stärkeren Diensten.
Das Bundesverfassungsgericht hat im Oktober 2024 Teile der strategischen BND-Fernmeldeüberwachung zur Abwehr internationaler Cybergefahren für verfassungswidrig erklärt und dem Gesetzgeber für eine Neuregelung eine Frist bis zum 31. Dezember 2026 gesetzt.
Bemerkenswert ist dabei, dass Karlsruhe beide Seiten ungewöhnlich deutlich benennt.
Das Gericht beschreibt die heutige strategische Telekommunikationsüberwachung wegen moderner Kommunikationstechnik und immer leistungsfähigerer Analysemöglichkeiten als Eingriff von »außerordentlicher Reichweite«. Gleichzeitig erkennt es ein überragendes öffentliches Interesse daran an, dass Deutschland Cyberbedrohungen wirksam aufklären kann.
Genau dieses Spannungsverhältnis zieht sich durch die gesamte Reform:
Der Staat braucht mehr Fähigkeiten. Aber je mächtiger diese Fähigkeiten werden, desto präziser müssen ihre Voraussetzungen und Kontrollen sein.
Mehr Macht – aber auch mehr Kontrolle?
Die Bundesregierung argumentiert, genau dafür werde die Aufsicht neu organisiert.
Eine zentrale Rolle soll künftig der Unabhängige Kontrollrat übernehmen, der bereits heute wesentliche Teile der BND-Fernmeldeaufklärung kontrolliert. Dort sollen weitere Kontrollaufgaben gebündelt werden. Der Rat soll außerdem regelmäßig das Parlamentarische Kontrollgremium des Bundestages informieren.
Auf dem Papier kann das wie eine Stärkung wirken: besonders eingriffsintensive Maßnahmen werden einer spezialisierten unabhängigen Kontrolle unterworfen.
Mehrere Juristen und Bürgerrechtsorganisationen sehen jedoch genau darin ein Problem.
Nach den bisherigen Entwürfen sollen Kontrollzuständigkeiten der G-10-Kommission und der Bundesdatenschutzbeauftragten auf den Unabhängigen Kontrollrat übergehen. Der Deutsche Anwaltverein kritisiert, dass dadurch etablierte Kontrollstrukturen wegfallen könnten und zugleich weniger öffentliche Transparenz entstünde. Anders als die Bundesdatenschutzbeauftragte ist der Kontrollrat nicht verpflichtet, in vergleichbarer Weise öffentlich über Datenschutzverstöße der Dienste zu berichten.
Das führt zu einem paradoxen Punkt der Reform:
Die Nachrichtendienste sollen deutlich mehr dürfen – während gleichzeitig darüber gestritten wird, ob die Kontrolle für Außenstehende weniger sichtbar wird.
Auch Journalisten und Anwälte sehen ihre Schutzräume bedroht
Die Kritik betrifft zudem Berufsgruppen, für deren Arbeit vertrauliche Kommunikation elementar ist.
Der Deutsche Anwaltverein warnt, dass Mandatskommunikation künftig weniger umfassend geschützt sein könnte. Nach seiner Lesart wäre unbeabsichtigt erfasster sogenannter Beifang aus einer anwaltlichen Mandatsbeziehung unter bestimmten Voraussetzungen auswertbar, solange die Überwachung nicht gezielt gegen einen Anwalt gerichtet war.
Medienorganisationen äußern ähnliche Bedenken beim journalistischen Quellenschutz. Gerade investigative Journalisten stehen regelmäßig mit Personen in Kontakt, die zugleich für Nachrichtendienste interessant sein können. Werden solche Kommunikationsbeziehungen erfasst, kann bereits die Möglichkeit der Überwachung Informanten abschrecken. Verbände von Journalisten, Rundfunkanstalten und Presseorganisationen haben deshalb Nachbesserungen verlangt.
Damit geht es nicht nur um den Schutz einzelner Berufsgruppen.
Anwaltsgeheimnis und journalistischer Quellenschutz sind Teil jener Kontrollmechanismen, durch die staatliches Handeln überhaupt überprüfbar bleibt.
Für Unternehmen wird die Reform ganz praktisch
Die Reform betrifft nicht nur Sicherheitsbehörden und mutmaßliche Angreifer. Auch Unternehmen sollen stärker in die Nachrichtendienstarbeit einbezogen werden.
Telekommunikationsanbieter, digitale Plattformen, Verkehrsunternehmen und Finanzintermediäre könnten verpflichtet werden, Daten herauszugeben. Die Durchsetzung soll mit Bußgeldern und teilweise auch Kontrollmöglichkeiten vor Ort abgesichert werden.
Der Digitalverband Bitkom warnt bereits seit dem Referentenentwurf vor erheblichen praktischen Folgen insbesondere für Cloud-, Hosting-, Telekommunikations- und IT-Sicherheitsanbieter. Kritisiert werden unklare Zugriffe auf Inhaltsdaten, technische Informationen, Systemkopien und laufende IT-Infrastrukturen sowie mögliche Konflikte mit ausländischen Rechtsordnungen. Bitkom fordert deshalb klare Grenzen, Zweckbindungen und Löschregeln sowie Regelungen darüber, wer die Kosten solcher Mitwirkung trägt.
Das ist kein Nebenaspekt.
Globale Cloud- und Plattformanbieter arbeiten gleichzeitig unter amerikanischem, europäischem und nationalem Recht. Wenn deutsche Behörden Zugriff verlangen, während ein anderes Rechtssystem eine Herausgabe untersagt oder beschränkt, entsteht für Unternehmen ein reales Compliance-Risiko.
Aus Sicherheitspolitik wird damit unmittelbar Unternehmens- und Standortrecht.
Der schwierige Streit um Sicherheitslücken
Noch grundsätzlicher ist die Frage, wie offensive Cyberfähigkeiten technisch funktionieren sollen.
Wer in fremde Systeme eindringen will, benötigt Schwachstellen, Zugangsmöglichkeiten oder Exploits. IT-Sicherheitsexperten warnen seit Jahren vor einem Zielkonflikt: Eine Sicherheitslücke, die der Staat für einen eigenen Zugriff geheim hält, kann möglicherweise gleichzeitig von Kriminellen oder fremden Nachrichtendiensten genutzt werden.
Die AG KRITIS kritisiert deshalb den Ausbau offensiver Cyberfähigkeiten scharf und sieht die Gefahr, dass staatliche Hackbefugnisse die Sicherheit kritischer Infrastruktur nicht stärken, sondern im schlechtesten Fall selbst schwächen.
Das Gegenargument lautet: Ohne entsprechende offensive Werkzeuge kann ein Staat einen laufenden Angriff häufig nur beobachten oder die eigenen Systeme verteidigen. Er kann aber die Infrastruktur des Angreifers nicht unmittelbar stoppen.
Beides ist richtig.
Genau deshalb ist die Frage nach dem Umgang mit Schwachstellen eine der schwierigsten technischen Entscheidungen hinter der gesamten Reform: Ist eine unbekannte Sicherheitslücke eine Waffe des Staates – oder zuerst ein Risiko für alle Nutzer des betroffenen Systems?
Auch Verdachtsfälle sollen neue Grenzen bekommen
Die Reform besteht allerdings nicht ausschließlich aus zusätzlichen Befugnissen.
Nach dem Kabinettsentwurf soll eine Vereinigung grundsätzlich höchstens 5 Jahre als extremistischer Verdachtsfall beobachtet werden können. Hat sich ein Verdacht danach nicht erhärtet, müsste die Beobachtung in der Regel beendet werden. Eine Verlängerung wäre nur unter zusätzlichen Voraussetzungen möglich.
Das ist rechtsstaatlich bemerkenswert, weil die Reform damit an einer Stelle gerade eine zeitliche Grenze einzieht.
Die Regierung versucht also, 2 Ziele miteinander zu verbinden: leistungsfähigere Dienste bei konkreten Gefahren und präzisere Regeln für Eingriffe, die ansonsten dauerhaft werden könnten.
Ob diese Balance gelingt, wird im parlamentarischen Verfahren einer der entscheidenden Streitpunkte sein.
Die aktuelle Bedrohungslage liefert das politische Argument
Die Bundesregierung begründet den Umbau mit einer grundlegend veränderten Sicherheitslage.
Russische Sabotage- und Spionageaktivitäten, Cyberattacken, Desinformationsoperationen und Aktivitäten anderer ausländischer Dienste haben den Druck auf deutsche Sicherheitsbehörden erhöht. Erst Anfang August wurde am Flughafen Leipzig/Halle eine mit Sprengstoff ausgestattete Drohne in der Nähe ukrainischer Frachtmaschinen gefunden. Die Ermittlungen dazu dauern an; eine deutsche staatliche Attribution an einen bestimmten Urheber liegt bislang nicht vor.
Dobrindt hatte die Bedrohungslage bereits im Juli von einer abstrakten zu einer hohen Gefahr hochgestuft und erklärt, in Deutschland müsse jederzeit mit Anschlagsrisiken gerechnet werden.
Die Reform fällt damit in eine Zeit, in der der klassische Unterschied zwischen Krieg, Spionage, Cyberkriminalität und Sabotage zunehmend unscharf wird.
Ein Hackerangriff kann von Kriminellen ausgehen – oder von einem Staat. Eine Drohne über einem Militärgelände kann Hobbygerät, Spionageinstrument oder Vorbereitung eines Anschlags sein. Eine Desinformationskampagne kann politische Meinung beeinflussen, ohne einen einzigen Schuss abzugeben.
Gerade für solche Grauzonen wurden Nachrichtendienste geschaffen.
Die Frage ist nun, ob sie in diesen Grauzonen künftig auch selbst handeln sollen.
Mehr Sicherheit kann wirtschaftlichen Wert haben
Dabei wäre es ebenfalls zu einfach, die Reform ausschließlich unter dem Blickwinkel von Überwachung zu betrachten.
Deutsche Unternehmen gehören zu den Zielen von Spionage, Sabotage und Cyberangriffen. Energieversorgung, Telekommunikation, Verkehrsnetze, Finanzsysteme, Forschungseinrichtungen und Rüstungsunternehmen sind nicht nur Sicherheitsinfrastruktur, sondern Grundlage wirtschaftlicher Wertschöpfung.
Wenn ein leistungsfähigerer BND einen staatlichen Angriff früher erkennt oder technisch stoppen kann, bevor Produktionsanlagen, Stromnetze oder Unternehmensdaten beschädigt werden, besitzt eine stärkere Nachrichtendienstfähigkeit einen unmittelbaren wirtschaftlichen Nutzen.
Genau deshalb unterstützen auch Kritiker der konkreten Ausgestaltung grundsätzlich das Ziel, Deutschlands Fähigkeiten gegen hybride Bedrohungen zu verbessern. Selbst Bitkom stellt den Handlungsbedarf angesichts von Cyberoperationen und zunehmenden sicherheitspolitischen Herausforderungen ausdrücklich nicht infrage.
Der Streit dreht sich deshalb weniger um starke oder schwache Geheimdienste.
Er dreht sich darum, wie ein starker Geheimdienst in einem Rechtsstaat aussehen muss.
Was bleibt
Die Bundesregierung macht mit der Reform einen Schritt, den Deutschland über Jahrzehnte bewusst vermieden hat.
BND und Verfassungsschutz sollen nicht mehr allein Augen und Ohren des Staates sein. In bestimmten Gefahrenlagen sollen sie auch zu seinen Händen werden.
Dafür gibt es gute Gründe. Cyberangriffe, hybride Operationen und staatliche Sabotage lassen sich nicht immer mit Behördenstrukturen bekämpfen, die für eine klarere Trennung zwischen Frieden, Kriminalität und militärischer Bedrohung geschaffen wurden. Selbst das Bundesverfassungsgericht erkennt an, dass sich die sicherheitspolitische und technologische Lage fundamental verändert hat und ein überragendes öffentliches Interesse an wirksamer Aufklärung besteht.
Aber gerade dieses Gericht erinnert zugleich daran, wie schwer die Eingriffe moderner Nachrichtendienste wiegen können.
Online-Durchsuchungen, automatisierte Datenanalyse, Quellen-TKÜ und aktive Cyberoperationen schaffen eine Macht, deren Auswirkungen für Betroffene oftmals unsichtbar bleiben. Anders als bei einer Polizeidurchsuchung erfährt der Bürger häufig nicht einmal, dass der Staat in sein digitales Leben eingegriffen hat.
Deshalb entscheidet sich die Qualität dieser Reform nicht allein daran, was die Dienste künftig können.
Sie entscheidet sich ebenso daran, wie klar der Gesetzgeber festlegt, wann sie es dürfen, wer ihnen dabei Grenzen setzt und wer kontrolliert, ob diese Grenzen eingehalten wurden.
Stefanie S. Klief
