Europas Außenpolitik hat zu viele Stimmen

EU-Chefdiplomatin Kaja Kallas steht unter Druck. Ihr wird vorgeworfen, zu undiplomatisch, zu ehrgeizig und zu eigenständig aufzutreten. Doch die Personaldebatte verdeckt das größere Problem: Die Europäische Union will außenpolitisch als Macht auftreten, hat dafür aber kein klares Machtzentrum.

Die Kritik trifft Kallas – gemeint ist das System

Kaja Kallas ist derzeit eine bequeme Projektionsfläche. Die EU-Außenbeauftragte gilt vielen in Brüssel als zu direkt, zu hart gegenüber Russland, zu unvorsichtig im Nahostkonflikt und zu ehrgeizig im Umgang mit Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen.

Zuletzt eskalierte die Kritik, nachdem Kallas die israelische Regierung hinter verschlossenen Türen mit dem Apartheid-System in Südafrika verglichen haben soll. Bundeskanzler Friedrich Merz distanzierte sich öffentlich von dieser Wortwahl. Armin Laschet, Vorsitzender des Auswärtigen Ausschusses im Bundestag, forderte sogar ihren Rücktritt. Kallas selbst verweist darauf, dass sie nicht ständig gegen angebliche Äußerungen aus nichtöffentlichen Runden kämpfen könne.

Doch wer den Streit nur als Personalfrage liest, verfehlt den Kern. Die eigentliche Frage lautet nicht: Ist Kaja Kallas zu undiplomatisch?

Die eigentliche Frage lautet: Wer darf für Europa sprechen, wenn es ernst wird?

Ein Amt mit eingebautem Widerspruch

Die Hohe Vertreterin der EU für Außen- und Sicherheitspolitik soll viel leisten. Sie führt die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, leitet den Rat der Außenminister, vertritt die EU nach außen, führt den Europäischen Auswärtigen Dienst und soll zugleich für Kohärenz zwischen Kommission, Rat und Mitgliedstaaten sorgen.

Das klingt nach Macht. In der Praxis ist es oft Macht auf Abruf.

Denn außenpolitische Grundentscheidungen liegen weiterhin bei den Mitgliedstaaten. Viele Beschlüsse brauchen Einstimmigkeit. Ein einzelnes Land kann blockieren, abschwächen oder verzögern. Gleichzeitig beansprucht die Kommission unter Ursula von der Leyen, geopolitisch zu handeln. Der Europäische Rat mit den Staats- und Regierungschefs trifft die großen Linien. Ratspräsident António Costa sucht eigene Kanäle. Nationale Regierungen agieren in E3-, E5- oder NATO-Formaten parallel.

Kallas soll also eine gemeinsame Linie vertreten, die häufig gar nicht existiert.

Das ist der Widerspruch ihres Amtes.

Von der Leyen, Costa, Kallas – und 27 Hauptstädte

In Brüssel wird längst offen darüber gesprochen, dass die europäische Außenpolitik an zu vielen Stellen entsteht. Ursula von der Leyen führt die Kommission präsidial und versteht sie als geopolitischen Akteur. António Costa repräsentiert die Staats- und Regierungschefs. Kaja Kallas führt den Auswärtigen Dienst. Dazu kommen die großen Mitgliedstaaten, vor allem Deutschland, Frankreich, Italien, Polen und Spanien.

Und dann gibt es noch die NATO, ohne die europäische Sicherheitspolitik in der Praxis kaum denkbar ist.

Das Ergebnis ist ein europäischer Chor, der selten einstimmig klingt. In der Ukraine-Politik funktioniert das noch vergleichsweise gut, weil die Bedrohung durch Russland viele Staaten zusammenführt. Im Nahostkonflikt, im Verhältnis zu China oder bei möglichen Kontakten nach Moskau wird der Dissens sofort sichtbar.

Genau deshalb gerät Kallas immer wieder in die Schusslinie. Spricht sie klar, werfen ihr Kritiker vor, sie presche vor. Spricht sie vorsichtig, wirkt die EU schwach. Schweigt sie, übernehmen andere.

Der Gaza-Streit zeigt die Grenzen

Der Umgang mit Israel zeigt, wie eng Kallas’ Spielraum ist. Einige EU-Staaten, darunter Spanien und Irland, drängen seit Monaten auf eine härtere Linie gegenüber Israel. Andere, darunter Deutschland, setzen deutlich stärkere Grenzen bei Sprache und politischer Bewertung. Die EU-Kommission wiederum muss Handels-, Menschenrechts- und Nachbarschaftspolitik zusammenbringen.

Kallas soll daraus eine europäische Position machen.

Das ist kaum möglich, wenn die Mitgliedstaaten nicht denselben politischen Ausgangspunkt teilen. Der Streit um den angeblichen Apartheid-Vergleich ist deshalb mehr als eine Debatte über Wortwahl. Er zeigt, dass die EU im Nahostkonflikt keine gemeinsame politische Mitte findet, aus der heraus eine Chefdiplomatin sprechen könnte.

Die Kritik an Kallas verdeckt, dass ihr Mandat genau dort endet, wo nationale Empfindlichkeiten beginnen.

Russland macht das Problem noch schärfer

Noch deutlicher wird das bei Russland. Kallas kommt aus Estland, einem Land, das die Bedrohung durch Moskau aus historischer und geografischer Nähe kennt. Ihre harte Linie gegenüber Russland ist deshalb nicht überraschend. Für viele osteuropäische Staaten ist sie ein Vorteil. Für manche westeuropäische Diplomaten macht sie Kallas aber als mögliche Vermittlerin im Ukraine-Krieg schwieriger.

Auch hier steckt der Konflikt im System. Die EU will gegenüber Russland Stärke zeigen, Sanktionen durchsetzen, die Ukraine unterstützen und zugleich bei möglichen Friedensverhandlungen nicht außen vor bleiben. Doch wer soll dabei sprechen? Kallas? Costa? Von der Leyen? Macron? Merz? Ein E3-Format? Die NATO?

Im Juni wurde dieser Streit sichtbar, als António Costa informelle Kontakte nach Moskau anstoßen wollte. Einige sahen darin notwendige direkte Kommunikation. Andere warnten davor, Europa als neutralen Vermittler erscheinen zu lassen, obwohl Russland der Aggressor ist.

Wenn schon die Frage nach einem Gesprächskanal ungeklärt bleibt, zeigt das die ganze Schwäche europäischer Außenpolitik.

Frankreich will die Architektur neu sortieren

Dass nun über Reformen gesprochen wird, ist deshalb folgerichtig. Ein internes französisches Papier nennt drei Optionen: Die Außenpolitik könnte stärker bei der Kommission gebündelt werden. Sie könnte stärker zum Rat und damit zu den Staats- und Regierungschefs wandern. Oder Kallas und der Auswärtige Dienst könnten deutlich aufgewertet werden.

Alle drei Varianten haben Probleme.

Wird Außenpolitik stärker in der Kommission konzentriert, wächst Ursula von der Leyens Macht weiter. Das könnte kohärenter wirken, aber den Mitgliedstaaten zu weit gehen. Wird sie stärker beim Rat angesiedelt, behalten die Hauptstädte die Kontrolle, doch die EU spricht weiter langsam und oft uneinheitlich. Wird Kallas gestärkt, bräuchte sie Autorität über Bereiche, die heute bei anderen Kommissaren, nationalen Regierungen oder dem Rat liegen.

Die wahrscheinlichste Lösung ist deshalb vorerst: keine große Lösung.

Und genau das ist das Problem.

Europa will Macht, aber fürchtet Führung

Die EU steht vor einer geopolitischen Realität, die eigentlich mehr Einigkeit erzwingt. Russland führt Krieg gegen die Ukraine. Die USA unter Donald Trump sind weniger verlässlich. China nutzt Wirtschaft, Rohstoffe und Technologie strategisch. Im Nahen Osten eskalieren Konflikte. Handels-, Sicherheits-, Energie- und Migrationsfragen greifen ineinander.

Europa müsste schneller, klarer und geschlossener handeln.

Stattdessen ringt es mit Zuständigkeiten. Die Kommission will führen. Der Rat will nicht loslassen. Die Mitgliedstaaten wollen nationale Linien bewahren. Die Chefdiplomatin soll repräsentieren, was andere nicht entschieden haben.

Das ist die eigentliche Schwäche: Europa will außenpolitische Wirkung, aber keine eindeutig verantwortliche Führung.

Solange das so bleibt, wird jede starke Stimme angreifbar.

Kallas ist unbequem – aber nicht zufällig

Natürlich spielt auch Kallas’ Stil eine Rolle. Sie ist keine klassische Ausgleichsdiplomatin, die jede Kante wegmoderiert. Als frühere estnische Regierungschefin bringt sie ein anderes Profil mit: sicherheitspolitisch klar, russlandkritisch, direkt, machtbewusst.

Genau dieses Profil wurde bei ihrer Ernennung gewünscht. Die EU wollte nach Jahren der Krisen eine starke Stimme. Nun bekommt diese starke Stimme Widerstand, weil sie nicht immer in die vertrauten Brüsseler Kompromissformen passt.

Das ist widersprüchlich. Wer eine geopolitische EU fordert, kann nicht gleichzeitig erwarten, dass ihre Vertreterinnen nie anecken. Außenpolitik ohne Konflikt ist Verwaltung. Machtpolitik verlangt Positionierung.

Die Frage ist nur, ob Kallas Positionierung tatsächlich europäische Linie ist – oder ob sie vorangeht, bevor Europa überhaupt entschieden hat.

Das Einstimmigkeitsproblem bleibt

Selbst die beste Reform würde ein Grundproblem nicht lösen: In der Außenpolitik braucht die EU häufig Einstimmigkeit. Damit wird sie strukturell langsam. Jeder Konflikt zwischen Mitgliedstaaten kann gemeinsame Positionen verwässern oder blockieren.

Das erklärt, warum viele Debatten in Brüssel beim kleinsten gemeinsamen Nenner enden. Sanktionen, Nahost-Erklärungen, China-Politik, Russland-Kanäle, Verteidigungsfragen – überall kann ein Land bremsen. Das macht die EU berechenbar für Gegner und frustrierend für Partner.

Kallas kann dieses Problem nicht durch Persönlichkeit überwinden. Von der Leyen auch nicht. Costa ebenfalls nicht.

Die EU muss entscheiden, ob sie Außenpolitik weiter als Summe nationaler Vetos versteht oder ob sie in bestimmten Bereichen mehr Mehrheitsentscheidungen zulassen will. Politisch ist das hochsensibel. Strategisch wird es immer dringlicher.

Der eigentliche Test

Die Debatte über Kallas ist deshalb ein Test für Europas Selbstbild. Will die EU ein diplomatischer Moderationsraum bleiben? Oder will sie ein außenpolitischer Akteur sein?

Beides gleichzeitig geht nur begrenzt.

Ein Akteur braucht Zuständigkeit, Tempo, Ressourcen und eine Stimme. Ein Moderationsraum braucht Ausgleich, Vetos, nationale Rücksicht und institutionelle Balance. Die EU versucht seit Jahren, beides zu sein. In ruhigen Zeiten ist das mühsam. In Krisenzeiten wird es gefährlich.

Kallas’ Kritiker mögen in einzelnen Punkten recht haben. Ihre Wortwahl kann problematisch sein. Ihr Stil kann anecken. Ihr Verhältnis zu von der Leyen kann Kraft kosten. Doch all das erklärt nicht, warum Europas Außenpolitik so oft unklar wirkt.

Die Ursache liegt tiefer: Brüssel hat zu viele Sprecher und zu wenig Entscheidungsmacht.

Der Streit wird bleiben

Kaja Kallas wird sich vermutlich damit abfinden müssen, dass sie eine paradoxe Rolle innehat. Sie soll Europa erklären, ohne Europa zu führen. Sie soll Konflikte sichtbar machen, ohne nationale Linien zu verletzen. Sie soll stark auftreten, aber nicht zu stark.

Das kann kaum gutgehen.

Der Streit um sie ist deshalb kein Ausrutscher. Er ist ein Vorbote kommender Konflikte. Je unsicherer die Weltlage wird, desto stärker wird die EU nach außen auftreten müssen. Und je stärker sie auftreten will, desto schmerzhafter wird die Frage, wer dazu legitimiert ist.

Europa hat nicht nur ein Kallas-Problem. Europa hat ein Außenpolitik-Problem.

SK